Der Ablauf eines Planfeststellungsverfahrens
Nähere Informationen zum Planfeststellungsverfahren findet man beispielsweise
- auf den Seiten des “Landesbetriebs für Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein”
- auf den Seiten des “Unabhängigen Instituts für Umweltfragen e.V.”
Herr Auf Dem Hövel von der Bezirksregierung Detmold war so freundlich uns die Erlaubnis für die Verwendung seiner Ausführungen zum Thema Planfeststellungsverfahren zu erteilen. Im Detail kann es kleinere Unterschiede zwischen einem Planfeststellungsverfahren in Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein geben, im Groben sollten die Ausführungen aber allgemein gültig sein.
Übersicht
Was bedeutet “Planfeststellung”?
Wie sieht der Plan aus, der “festgestellt” wird?
Wie läuft ein Planfeststellungsverfahren ab?
Wie werden die privaten Betroffenen beteiligt?
Gibt es Beteiligungsmöglichkeiten vor dem eigentlichen Planfeststellungsverfahren?
Was ist ein Planfeststellungsbeschluss?
Was ist eine Plangenehmigung?
Wie läuft ein Plangenehmigungsverfahren ab?
Was kann ein Betroffener gegen ein Vorhaben unternehmen?
Rechtsgrundlagen
Was bedeutet “Planfeststellung”?
Planfeststellungsverfahren sind sozusagen die Genehmigungsverfahren für größere Infrastrukturvorhaben (z.B. Straßen, Eisenbahn- oder Stadtbahnen, Energieleitungen, Flugplätze, Gewässerausbauten), die eine Vielzahl von öffentlichen und privaten Interessen berühren. Sie dienen der verwaltungsmäßigen Bewältigung solch komplexer raumbezogener Vorhaben und befassen sich mit deren Einordnung in die Fläche und Umwelt . Über ein Planungsvorhaben und seine öffentlich-rechtliche Zulässigkeit wird dabei von der Behörde in einem Verfahren durch eine einheitliche Sachentscheidung mit umfassender Rechtswirkung und Problembewältigung entschieden. Für den Bereich des Straßenbaus schreiben die Straßengesetze des Bundes und der Länder ein Planfeststellungsverfahren unter anderem für neue Kreis‑, Landes- und Bundesstraßen, wie auch für Autobahnen, vor. Im Verfahren und in der abschließenden Entscheidung, dem Planfeststellungsbeschluss, findet eine umfassende Abwägung aller Belange (z.B. Naturschutz, Landwirtschaft, privates Eigentum) mit den für das Vorhaben sprechenden Argumenten (z. B. Verbesserung der Verkehrssicherheit, Entlastung von Lärm und Abgasen) statt. Ziel des Verfahrens ist es, zu einer alle Interessen so gut wie möglich berücksichtigenden und ausgleichenden Abwägung zu kommen. Wichtig dabei ist, dass die Planfeststellungsbehörde die planerischen Erwägungen des Vorhabenträgers nicht durch abweichende eigene Planungen ersetzen darf. Sie kontrolliert nur, ob die vorgesehene Planung des Vorhabenträgers rechtmäßig ist und ist daher kein „Ersatzplaner“. Ein besonderes Merkmal der Planfeststellung bildet die so genannte “Konzentrationswirkung”. Das bedeutet, dass der Planfeststellungsbeschluss alle anderen, an und für sich notwendigen Genehmigungen (z. B. wasserrechtliche Erlaubnisse, naturschutzrechtliche Befreiungen, Baugenehmigungen) ersetzt. Es wird also nur eine einzige “Genehmigung” erteilt. Dies wiederum erfordert die Beteiligung zahlreicher “Träger öffentlicher Belange” (Fachbehörden, Gemeinden, Verbände usw.), deren Aufgabenbereich berührt ist und die ihren Sachverstand und ihre Forderungen auf diesem Weg ins Verfahren einbringen können.
Wie sieht der Plan aus, der “festgestellt” wird?
Es handelt sich nicht nur um einen Plan, sondern um zahlreiche Planunterlagen, die mehrere Planordner umfassen können. Regelmäßig enthalten die Unterlagen:
- einen Erläuterungsbericht, in dem das Vorhaben beschrieben wird (Notwendigkeit der Maßnahme, technische Einzelheiten, untersuchte Varianten etc.)
- Lage- und Höhenpläne in verschiedenen Maßstäben
- einen landschaftspflegerischen Begleitplan, der die Eingriffe in Natur und Landschaft und die dafür vorgesehenen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen aufzeigt
- einen Grunderwerbsplan, d. h. einen Lageplan, in dem die benötigten privaten Grundstücksflächen gekennzeichnet sind
- ein Grundstücksverzeichnis, in dem die beanspruchten Flurstücke, der Umfang der Inanspruchnahme und die jeweiligen Eigentümer enthalten sind
- schalltechnische Unterlagen (Lärmberechnungen, vorgesehene Schallschutzmaßnahmen)
Hinzu kommen können je nach Vorhaben:
- spezielle Bauwerkspläne bei Brücken, Tunnelstrecken etc.
- Gutachten (Umweltverträglichkeitsstudien, Verkehrsuntersuchungen, Schadstoffgutachten, hydrologische Untersuchungen)
Der Umfang der Unterlagen hängt davon ab, welche Belange von der vorgesehenen Planung berührt sind, welche Auswirkungen sich ergeben und welche Maßnahmen zur Minimierung oder Vermeidung negativer Wirkungen vorgesehen werden.
Wie läuft ein Planfeststellungsverfahren ab?
Der Vorhabenträger (das ist derjenige, der die Maßnahme umsetzen will, also z. B. das Land Schleswig-Holstein, der Bund, Energienetzbetreiber oder Betreiber privater Bahnanlagen) stellt einen Antrag auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens. Dem Antrag werden die Planunterlagen mit den für die Anhörung notwendigen Mehrfertigungen beigefügt. Nach einer ersten Sichtung und Vollständigkeitsprüfung führt die Bezirksregierung als Anhörungsbehörde eine umfassende Anhörung durch. Dazu werden die Pläne an sämtliche Träger öffentlicher Belange (Fachbehörden, Gemeinden, Versorgungsunternehmen, Verbände usw.), deren Aufgabenbereich von der Maßnahme betroffen sein könnte, mit der Aufforderung zur Stellungnahme verschickt. Gleichzeitig wird veranlasst, dass die Pläne in den betroffenen Gemeinden einen Monat lang zur Einsicht ausgelegt werden und auf diese Auslegung ortsüblich, zumeist im kommunalen Amtsblatt oder im Bekanntmachungsteil der örtlichen Tageszeitung sowie im Internet, hingewiesen wird. Jeder, dessen Belange durch die Maßnahme berührt werden, kann während oder auch noch innerhalb von zwei Wochen nach Ende der Auslegung Einwendung erheben. Die Gründe, die aus Sicht des Einwenders oder der Einwenderin gegen das Vorhaben sprechen, müssen auf jeden Fall anzugeben werden. Nach Ablauf dieser Frist sind Einwendungen ausgeschlossen. Dies gilt auch für Einwendungen, die z. B. wegen überlangen Postlaufs erst nach Ende der Einwendungsfrist eingehen. Einwendungen per E‑Mail sind nicht möglich. Dies gilt auch, wenn die E‑Mail ein eingescanntes und mit eigenhändiger Unterschrift versehenes Dokument als Anhang beinhaltet. Möglich ist hingegen die Einwendung per Telefax. Die genaue Einhaltung der Frist und der o.g. Formvorgaben ist zwingend erforderlich, um eine wirksame Einwendung zu erheben. Wenn alle Stellungnahmen und Einwendungen vorliegen, übersendet die Anhörungsbehörde sie an den Antragsteller (Vorhabenträger) zur Gegenäußerung, d. h. dieser soll die Stellungnahmen und Einwendungen bewerten und hierauf eine eigene Stellungnahme abgeben. Liegen der Anhörungsbehörde die Gegenäußerungen vor, setzt sie den so genannten “Erörterungstermin” an. Auch dieser Termin wird öffentlich bekannt gemacht. Außerdem erhalten alle, die Einwendungen erhoben haben, eine persönliche Einladung sowie eine Ausfertigung der sie betreffenden Gegenäußerung. Allerdings: Sind mehr als 50 Benachrichtigungen vorzunehmen, genügt eine öffentliche Bekanntmachung. Diese erfolgt dann zusätzlich in den örtlichen Tageszeitungen und im Internet. Im Erörterungstermin haben die Einwenderinnen und Einwender, die Träger öffentlicher Belange und die weiteren Betroffenen die Gelegenheit, die Stellungnahmen und Einwendungen mit dem Vorhabenträger zu diskutieren. Die Betroffenen erhalten Gelegenheit, ihre Stellungnahmen und Einwendungen mündlich vorzutragen. Der Vorhabenträger ist aufgefordert, die Argumente für seine Planung darzulegen, gleichzeitig aber auch zu prüfen, ob den einzelnen Einwendungen z. B. durch Umplanungen Rechnung getragen werden kann. Der Vertreter der Anhörungsbehörde hat dabei die Aufgabe, die Verhandlung neutral und ergebnisoffen zu leiten und zu einem Interessenausgleich zu führen. Für die Anhörungsbehörde hat der Termin aber auch den Zweck, alle Argumente für und gegen das geplante Vorhaben zusammenzutragen und so einen umfassenden Überblick über die widerstreitenden Interessen zu erhalten. Wichtig ist, dass im Anhörungsverfahren noch keine Entscheidungen in der Sache getroffen werden. Insbesondere wird am Ende des Erörterungstermins keine Entscheidung getroffen und verkündet. Vielmehr wird mit dem Ende des Erörterungstermins das Anhörungsverfahren beendet. Die abschließende Entscheidung, ob und ggf. wie das Vorhaben genehmigt wird, trifft dann die zuständige Planfeststellungsbehörde im Anschluss. Sie prüft die Planunterlagen sowie Ablauf und Ergebnisse des Anhörungsverfahrens, überzeugt sich davon, dass die Formvorschriften eingehalten und die Einwendungen gegen den Plan ausreichend erörtert wurden, sowie ob beteiligte Behörden, Verbände und Stellen Gelegenheit zur Stellungnahme hatten. Die Planfeststellungsbehörde gibt dem Antrag auf Planfeststellung statt, wenn sie die rechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung des Vorhabens und damit den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses für gegeben ansieht. Inhaltlich orientiert sich die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich bei ihren Abwägungen für oder gegen das Vorhaben an den aus dem Anhörungsverfahren ersichtlichen oder vorgetragenen Argumenten unter Berücksichtigung der bestehenden Gesetzgebung und gerichtlichen Entscheidungen.
Wie werden die privaten Betroffenen beteiligt?
Diese Frage wirft ein Problem auf: Wer kann von sich in für ein Planfeststellungsverfahren relevanter Weise behaupten, von einem Vorhaben, z. B. von einer neuen Straße “betroffen” zu sein? Dass dieses private Grundstückseigentümer sind, die Flächen für das Vorhaben abtreten sollen, steht außer Frage. Auch diejenigen, die unmittelbar an der neuen Straße wohnen und z.B. erhöhten Lärmbelästigungen ausgesetzt sind, zählen dazu. Aber schon der Kreis dieser Personen ist schwer zu bestimmen, und erst recht gilt dies für die weiter entfernt Wohnenden. Denn auch diese könnten ebenfalls von einer veränderten Lärmsituation betroffen sein. Um zu verhindern, dass möglicherweise Betroffene nicht von den Plänen Kenntnis erlangen, sieht das Gesetz vor, dass eine Beteiligung der “Privaten” nicht über ein persönliches Anschreiben (mit der Gefahr, übersehen zu werden) erfolgt, sondern über eine Auslegung der Pläne in der jeweiligen Gemeinde und eine entsprechende öffentliche Bekanntmachung. Das bedeutet, dass jeder Einzelne Einsicht in die Planunterlagen nehmen muss, um zu erkennen, ob er betroffen ist. Der — oft gehörte — Einwand, man habe von dem Vorhaben nichts gewusst, ist daher unbegründet. Öffentliche Bekanntmachungen haben gerade den Zweck, auf derartige Vorhaben hinzuweisen — und sollten daher gelesen werden! Ergänzend erfolgen auch immer Hinweise in den örtlichen Tageszeitungen. Bei Personen, die in der Gemeinde ein Grundstück haben, das unmittelbar für die Maßnahme benötigt wird, aber nicht dort wohnen, veranlasst darüber hinaus die Anhörungsbehörde, dass diese Eigentümer von der Gemeinde angeschrieben und auf die Maßnahme hingewiesen werden. Aber auch hier hat der Eigentümer dann selbst dafür Sorge zu tragen, durch Einsichtnahme oder Bevollmächtigung eines anderen, detaillierte Kenntnis von der Maßnahme zu erhalten.
Gibt es Beteiligungsmöglichkeiten vor dem eigentlichen Planfeststellungsverfahren?
Bauliche Großvorhaben wie das Bahnhofsprojekt „Stuttgart 21“ oder der neue Großflughafen Berlin-Brandenburg haben ein zunehmendes Interesse der Bürger an frühzeitiger Beteiligung und Mitsprache aufgezeigt. Als Reaktion hierauf hat der Gesetzgeber Regelungen zur so genannten „frühen Öffentlichkeitsbeteiligung“ umgesetzt. Hiernach wirkt die Behörde darauf hin, dass der Vorhabenträger die betroffene Öffentlichkeit bereits vor Eröffnung des eigentlichen Planfeststellungsverfahrens einbindet. Hierbei soll die Öffentlichkeit über die Ziele des Vorhabens, die Mittel, es zu verwirklichen, und die voraussichtlichen Auswirkungen des Vorhabens unterrichtet werden. Anschließend soll die betroffene Öffentlichkeit Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten. Ziel ist es, noch vor der Einleitung des Verwaltungsverfahrens die Planung zu optimieren, Transparenz zu schaffen und damit die Akzeptanz von Genehmigungs- und Planfeststellungsentscheidungen zu fördern. Die „frühe Öffentlichkeitsbeteiligung“ liegt dabei auch im Interesse des Vorhabenträgers. Denn mit Hilfe der frühzeitigen Einbindung der Bürger in den Planungsprozess können Konflikte im besten Fall frühzeitig erkannt und entschärft werden. Dies kann helfen, spätere Verzögerungen durch notwendig werdende Umplanungen im Verwaltungsverfahren zu vermeiden.
Was ist ein Planfeststellungsbeschluss?
Wenn die Planfeststellungsbehörde nach eingehender Prüfung und Abwägung aller betroffenen Belange der Auffassung ist, dass das geplante Vorhaben alle rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, erlässt sie den Planfeststellungsbeschluss. Der Planfeststellungsbeschluss ist sozusagen die “Baugenehmigung” für das Vorhaben. Im Planfeststellungsbeschluss findet eine umfassende Abwägung zwischen allen berührten öffentlichen und privaten Belangen statt. Außerdem wird über erhobene Einwendungen entschieden, soweit sie nicht durch Auflagen, Planänderungen und/oder Zusagen des Vorhabenträgers berücksichtigt und damit erledigt werden konnten. Der Planfeststellungsbeschluss und die dazugehörenden Pläne werden in den betroffenen Gemeinden lang zur Einsicht ausgelegt. Auf die Auslegung wird durch ortsübliche Bekanntmachung hingewiesen. Außerdem wird der Beschluss denjenigen, über deren Einwendungen entschieden wurde, persönlich zugestellt, sofern dadurch nicht mehr als 50 Zustellungen notwendig werden. Sind wiederum mehr als 50 Zustellungen vorzunehmen, genügt die öffentliche Bekanntmachung im amtlichen Veröffentlichungsblatt der zuständigen Behörde und zusätzlich in den örtlichen Tageszeitungen, dass der Planfeststellungsbeschluss 2 Wochen lang zur Einsicht ausliegt. Nach Ablauf dieser Frist gilt der Planfeststellungsbeschluss den Betroffenen gegenüber als zugestellt. Mit dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ist der Vorhabenträger aber noch nicht Eigentümer der benötigten Grundstücke. Es steht lediglich fest, dass er die Flächen beanspruchen darf, da das öffentliche Interesse an der Maßnahme die privaten Interessen des Eigentümers überwiegt. Auch enthält der Beschluss keine Aussagen zur Höhe der Entschädigungen, die der Vorhabenträger zu zahlen hat. Fragen des Grunderwerbs und der Entschädigung sind vom Gesetz bewusst von der Planfeststellung ausgenommen und den anschließenden Grunderwerbsverhandlungen vorbehalten. Falls es dabei zu keiner Einigung kommt, hat der Vorhabenträger — als letztes Mittel — die Möglichkeit, die Enteignung zu beantragen.
Das Plangenehmigungsverfahren ist ein im Vergleich zum Planfeststellungsverfahren vereinfachtes Vorgehen zur Genehmigung bestimmter Vorhaben geringerer Schwierigkeit. Es eignet sich nur für Verfahren mit nur wenigen Betroffenen und/oder Betroffenheiten. Im Gegenzug bestehen Vereinfachungsmöglichkeiten bei der Verfahrensdurchführung, da insbesondere die umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung entfällt. An deren Stelle tritt die direkte Beteiligung der Betroffenen im unmittelbaren Austausch mit der Plangenehmigungsbehörde. Die Plangenehmigung anstelle einer Planfeststellung ist rechtlich zulässig, wenn Rechte anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden oder die Betroffenen der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich zugestimmt haben. Ferner ist es notwendig, dass mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, das Benehmen hergestellt wird und nicht von Gesetzes wegen die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgesehen ist. Liegen diese Voraussetzungen vor und ergeht anstelle der Planfeststellung eine Plangenehmigung, so hat diese die gleichen Rechtswirkungen wie die Planfeststellung.
Wie läuft ein Plangenehmigungsverfahren ab?
Nachdem der Vorhabenträger die Planunterlagen eingereicht hat, schließt sich anstelle der Öffentlichkeitsbeteiligung durch Auslegung (wie im Planfeststellungsverfahren) eine individuelle Beteiligung des vorher durch die Genehmigungsbehörde ermittelten Kreises der Betroffenen an. Hierdurch wird das Verfahren im Vergleich zur Planfeststellung beschleunigt, ohne die Rechte der Betroffenen damit in irgendeiner Weise einzuschränken. Sie nehmen – auch ohne die breite Öffentlichkeitsbeteiligung – am Verfahren mit gleichen Rechten wie in der Planfeststellung teil. Die Plangenehmigung ist wie der Planfeststellungsbeschluss dem Vorhabenträger und denjenigen, über deren Einwendungen oder Stellungnahmen entschieden worden ist, zuzustellen.
Was kann ein Betroffener gegen ein Vorhaben unternehmen?
Noch vor Einleitung des Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens können Betroffene im Rahmen des Verfahrens der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung durch eigene Beiträge ihren Standpunkt gegenüber dem Vorhabenträger verdeutlichen und diesen damit zu Anpassungen der Planungen veranlassen. Nach Einleitung des förmlichen Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens kann ein privater Betroffener zunächst einmal Einwendung erheben und dadurch seine Beteiligung im Verwaltungsverfahren erreichen. Wie schon dargelegt, handelt es sich zu diesem Zeitpunkt noch nicht um ein gerichtliches Verfahren. Vielmehr werden alle Betroffenen bereits im Rahmen des Verwaltungsverfahrens angehört, um so alle Fakten vollständig zu ermitteln und zur Grundlage der Verwaltungsentscheidung zu machen. Gerichtliche Rechtsbehelfe kommen erst nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens gegen den Planfeststellungs- oder –genehmigungsbeschluss selbst in Betracht, gegen den Klage vor den Verwaltungsgerichten erhoben werden kann. Welches Gericht konkret und erstinstanzlich zuständig ist, lässt sich am einfachsten anhand der Rechtsbehelfsbelehrung ermitteln, die jedem Planfeststellungsbeschluss bzw. Plangenehmigungsbeschluss am Ende beigefügt ist. Hinzuweisen bleibt ergänzend auf den Umstand, dass – sofern eine Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts gegeben ist, dort eine Vertretung durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule mit Befähigung zum Richteramt als bevollmächtigter Person zwingend vorgeschrieben ist. Die Klagefrist beträgt einen Monat ab dem Zeitpunkt der individuellen Zustellung oder ab dem letzten Tag der Auslegungsfrist im Falle der öffentlichen Zustellung.
- §§ 139 – 145 Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz — LVwG -),
- §§ 72–77, §§ 139–145 Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG),
- §§ 17 ff. Bundesfernstraßengesetz (FStrG),
- §§ 40 ff. Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein (StrWG),
- §§ 18 ff. Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG)
- § 139 Abs. 1 Wassergesetz des Landes Schleswig-Holstein (Landeswassergesetz)
- §§ 8 ff. Luftverkehrsgesetz (LuftVG)
- §§ 28 ff. Personenbeförderungsgesetz (PBefG)